La legge costituzionale n°3/2001 ha introdotto il
principio del parallelismo tra competenza legislativa e competenza
regolamentare dello Stato. Lo Stato è titolare di un potere regolamentare
soltanto sulle materie che l’art.117 della Cost. attribuisce alla sua competenza
legislativa esclusiva ( vedi qui http://www.senato.it/1025?sezione=136&articolo_numero_articolo=117
). Esso può essere delegato alle regioni. Nelle altre materie la potestà
regolamentare spetta alle Regioni. Lo Stato può emanare regolamenti anche nelle
materie attribuite alla potestà legislativa regionale concorrente o residuale
nelle more dell’approvazione da parte delle Regioni delle norme di loro
competenza o nel caso di inerzia di queste ultime. Tali regolamenti hanno
carattere cedevole nel senso che
perdono d’efficacia dal momento dell’entrata in vigore della normativa di
ciascuna Regione.
I regolamenti sono adottati previo il parere del Consiglio di Stato ( sezione
consultiva per gli atti normativi), sono sottoposti al controllo preventivo di
legittimità da parte della Corte dei Conti e alla successiva registrazione,
prima di venire pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. Inoltre, non è richiesta
la motivazione (art. 3 legge n°241/1990). Per l’interpretazione dei regolamenti
ci si appella alle norme generali contenute nell’art. 12 delle disposizioni
preliminari al codice civile ( interpretazione letterale e logica, possilità di
ricorso all’analogia legis e all’analogia juris).
Una disciplina generale dei regolamenti viene fornita
dall’art. 17 della legge n° 400/1988, che delinea cinque tipi di regolamenti
governativi attribuiti alla competenza del Consiglio dei Ministri:
A)Regolamenti esecutivi : pongono norme di dettaglio per
l’applicazione concreta di una legge. Non è necessario che la legge attribuisca
al Governo il potere di attuarli in quanto la legge n°400/1988 è un fondamento
normativo sufficientemente affidabile in termini di rispetto del principio di
legalità. Nelle materie coperte da riserva di legge assoluta sono ammissibili
solo regolamenti di stretta esecuzione che non comportino alcuna specificazione
o integrazione delle norme poste dalla fonte primaria. Tali tipi di regolamento
possono rendere esecutivi regolamenti europei o anche direttive, qualora la
legge comunitaria lo consenta.
B) Regolamenti per l’attuazione e l’integrazione: possono
essere emanati nelle materie che non sono coperte da riserva di legge assoluta
nei casi in cui la legge individui soltanto i principi generali e autorizzi espressamente
il Governo a disciplinare il dettaglio
C)Regolamenti indipendenti: possono essere emanati nelle
materie che non sono coperte da riserva di legge qualora manchi una disciplina di
rango primario. Vi sono dubbi sulla costituzionalità di un potere normativo
tanto ampio anche se c’è da considerare che sono pochissime le materie in cui
manca una disciplina legislativa.
D)Regolamenti di organizzazione: sono un sottogruppo dei
regolamenti esecutivi e di attuazione dato che disciplinano l’organizzazione e
il funzionamento della p.a. “secondo le disposizioni dettate dalla legge”. L’art.
97 stabilisce una riserva di legge in materia di organizzazione degli uffici.
Dunque è sempre necessaria una disciplina di rango primario che potrà
delinearne l’assetto generale. L’art.17 della l. n°400/1988, riguardo alla
disciplina e all’organizzazione degli uffici dei Ministeri, opera una
distinzione: quelli di stretta collaborazione con i ministri e di livello
dirigenziale generale vengono disciplinati tramite regolamenti di
delegificazione, rispettando i principi posti dalla legge in materia di
rapporto di lavoro con le p.a. ; invece le unità di dirigenza di livelli
inferiori agli uffici dirigenziali generali sono disciplinati con decreti
ministeriali che hanno natura non regolamentare (comma 4-bis).
E) Regolamenti delegati o autorizzati: operano su materie
non coperte da riserva di legge assoluta e danno attuazione alla
delegificazione, sostituendo la disciplina imposta da una fonte primaria con
una imposta da una fonte secondaria ( i regolamenti). La loro entrata in vigore
comporta l’abrogazione delle norme vigenti contenute in fonti anche di rango
primario. Secondo quanto stabilito dall’art. 17 della l. n°400/1988, è
necessaria una legge che dia l’autorizzazione al Governo per emanarli. Tale
legge deve contenere norme generali regolatrici della materia (con ciò ne
deduciamo che la delegificazione non è totale) ; inoltre deve stabilire l’abrogazione
delle norme vigenti. L’effetto dell’abrogazione viene rinviato all’entrata in
vigore del regolamento. La delegificazione tende in qualche modo a contrastare
quella tendenza del Parlamento alla disciplina per legge di molte materie,
ponendo anche regole di dettaglio.
Esistono poi i regolamenti ministeriali ed
interministeriali nelle materie di competenza di uno o più ministri: sono
previsti dal terzo comma dell’art. 17 . L’emanazione di tali provvedimenti è
possibile solo quando espressamente previsto dalla legge. Sono gerarchicamente
inferiori rispetto ai regolamenti governativi, devono essere comunicati prima
dell’emanazione al Presidente del Consiglio dei ministri ai fini del
coordinamento.
L’art. 17 della legge 400/1988 non esaurisce la lista dei
regolamenti governativi, che infatti viene arricchita da molte leggi speciali
che prevedono particolari fattispecie deroganti la disciplina generale. Un
esempio sono i regolamenti emanati con decreto dal Presidente del Consiglio,
assunti talvolta previa delibera del Consiglio dei Ministri e senza che venga
seguito l’iter procedurale previsto per gli altri regolamenti.
C’è da precisare che con la legge costituzionale n°3 del
2001 è stata sancita una limitazione dell’ambito dei regolamenti governativi e
ministeriali alle materie che sono di competenza legislativa esclusiva dello
Stato. Tuttavia molte leggi aggirano tale divieto autorizzando l’emanazione di “decreti
ministeriali non aventi valore regolamentare”
ma contenenti però prescrizioni generali simili a quelle dei
regolamenti.
I regolamenti viziati perché contenenti disposizioni
contrarie alla legge possono essere impugnati di fronte al giudice amministrativo
e poi annullati. In base al principio della preferenza della legge, poi, i
regolamenti possono essere disapplicati sia dal giudice ordinario sia, in
alcuni casi, dal giudice amministrativo.
Disapplicazione da parte del
giudice ordinario: Secondo parte della dottrina la pronuncia
del giudice ordinario su una norma regolamentare ai fini della sua
disapplicazione avviene soltanto in via incidentale e non in via principale. Il provvedimento,
all’interno della controversia, è solo indirettamente rilevante e dunque la
disapplicazione e l’inefficacia valgono esclusivamente nei limiti del caso
concreto. Gli effetti del regolamento non cessano dunque erga omnes e il
provvedimento amministrativo rimane efficace in tutti gli altri rapporti su cui
incide e inciderà. Tale interpretazione si basa sull’art. 5 della legge sul
contenzioso amministrativo. E’ importante ricordare che la disapplicazione, nel
giudizio ordinario, riguarda sempre atti amministrativi che rilevano
incidentalmente per la controversia e che non siano direttamente determinativi
del rapporto in lite perché, se questa fosse la situazione, tale controversia
non atterrebbe all’ambito di giurisdizione del giudice ordinario poiché,
essendo il rapporto definito dal dir. Amministrativo, staremmo parlando di un
interesse legittimo e non di un diritto soggettivo.
Disapplicazione da parte del
giudice amministrativo: Secondo un indirizzo giurisprudenziale
piuttosto recente, anche un giudice amministrativo può disapplicarle un atto
amministrativo quando il provvedimento impugnato viola un regolamento difforme a
sua volta dalla legge oppure quando tale provvedimento impugnato è conforme ad
un regolamento contrastante però con la legge. In entrambi i casi il giudice
sindacherà il provvedimento direttamente rispetto alla norma primaria. Il
giudice può disapplicare il regolamento anche quando questo non sia stato
espressamente impugnato ( disapplicazione normativa) .
In ultimo è bene ricordare che per il regolamento vale il
principio jura novit curia: la sua violazione può essere motivo di ricorso in
Cassazione. I regolamenti non possono però essere oggetto di sindacato di
costituzionalità.
Link di riferimento:
Legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241/1990) : http://www.altalex.com/index.php?idnot=550#capoI
Legge 23 agosto 1988, n. 400 : http://www.comune.jesi.an.it/MV/leggi/l400-88.htm
Legge sul contenzioso amministrativo: http://www.stranieriinitalia.it/briguglio/immigrazione-e-asilo/2011/maggio/legge-2248-1865-all-e.html
di Giovanna Cento
Nessun commento:
Posta un commento